Марина Бычко. Опыт Великобритании в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг и перспективы его использования в российской практике

Автор: Бычко Марина Алексеевна, к.ю.н., Северо-Кавказский федеральный университет

Источник: Гуманитарные и юридические исследования. 2019. С. 107-113

Вопросы защиты прав потребителей финансовых услуг в последние годы стали объектом особого внимания всего мирового сообщества. В рамках взаимодействия с международными организациями в части защиты прав потребителей финансовых услуг в январе 2017 года Банк России вступил в Международную организацию по защите прав потребителей финансовых услуг (FinCoNet), ответственным подразделением по взаимодействию с которой была назначена Служба по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг. FinCoNet - международная организация, членами которой являются надзорные органы двадцати двух стран с наиболее развитой системой защиты прав потребителей финансовых услуг - основоположников передовых подходов и практик в этой области.
FinCoNet была создана в 2013 году и заменила неформальное объединение надзорных органов, существовавшее с 2003 года, разрабатывающее предложения по развитию системы защиты прав потребителей финансовых услуг стран большой двадцатки (G20). Основная задача организации - содействие развитию эффективной надзорной политики и совершенствованию системы защиты прав потребителей финансовых услуг.

Среди стран-членов FinCoNet особое место занимает Великобритания. В силу чего опыт Великобритании представляет особый практический интерес. Он был озвучен Тамарой Лордкипанидзе - международным экспертом в области защиты прав потребителей (Merani Consulting) и Робином Симпсоном - международным экспертом в области защиты прав потребителей Всемирной организации потребителей(CI) на Итоговом круглом столе по теме "Мероприятия по укреплению механизмов взаимодействия органов государственной власти, регуляторов финансового рынка и общественных организаций в сфере защиты прав потребителей финансовых услуг", прошедшем в сентябре 2018 года в г. Москва.

Прежде чем говорить о структурах, регулирующих и контролирующих деятельность в исследуемой сфере необходимо кратко обозначить нормативное регулирование. Регулирование финансовых услуг в Великобритании включает три компонента: (а) общие законы о защите прав потребителей; (б) специальные законы о защите прав потребителей, касающиеся финансовых услуг, а также (в) нормы, регулирующие то, как поставщикам финансовых услуг надлежит обходиться с потребителями. Надо отметить, что нормативное регулирование в России подобно Великобритании.

Современное российское законодательство, регулирующее деятельность по защите прав потребителей финансовых услуг основано на Руководящих принципах по защите интересов потребителей [7], которые были приняты Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г., расширены в 1999 г. и пересмотрены в 2015 г. в связи с необходимостью усиления защиты прав потребителей в сфере оказания финансовых услуг, в том числе в сети "Интернет". В России базовым (общим) для защиты прав потребителей является Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей", принятый в 1992 году, который постоянно актуализируется новыми положениями (за 25 лет внесено более 230 поправок). Не один десяток законов, носящих специальный характер, а именно касающихся финансовых услуг, которые регулярно совершенствуются. Так в конце 2013 г. был принят пакет законов, связанных с таким важным направлением, как сфера потребительского кредитования и потребительских займов. Речь идет о Федеральном законе "О потребительском кредите (займе)" [9] и о внесении существенных изменений в Федеральные законы "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" [10], "О кредитной кооперации" [11], "О ломбардах" [12], и ряде связанных с ними законов.

Но Россия в сфере нормативного регулирования пошла значительно дальше. Многочисленные изменения законодательства о защите прав потребителей в финансовой сфере, показали необходимость системной переработки указанного законодательства, определения терминологического аппарата с последующей кодификацией обширного массива норм, регулирующих правоотношения с участием потребителей, и его актуализации с учетом международного права.

Поэтому дальнейшее развитие законодательного регулирования защиты прав потребителей в России осуществляется на основании утвержденной 28 августа 2017 года Стратегии государственной политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей на период до 2030 года [6]. Ею определяются цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей, направленные на обеспечение национальных интересов и реализацию стратегических национальных приоритетов в данной области. В целях развития финансового рынка Российской Федерации требуется утверждение отдельной стратегии ("дорожной карты") по повышению доступности российского финансового рынка для всех групп населения.

Первым шагом во исполнение намеченных направлений деятельности по защите прав потребителей почти сразу после утверждения Стратегии государственной политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей на период до 2030 года стало утверждение Распоряжением от 25 сентября 2017 года N2039-р Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017-2023 годы [5]. Стратегия определяет основные направления государственной политики в области повышения финансовой грамотности является основой для формирования финансово грамотного поведения граждан, повышение уровня их финансовых знаний, обеспечение доступа граждан к достоверной и надёжной информации о финансовых услугах, в том числе для эффективной защиты прав граждан в качестве потребителей финансовых услуг.

Среди главных проблем, которые необходимо решить, названы возложение ответственности за личные финансовые решения на государство, отсутствие доверия к финансовой системе, несовершенство законодательства, низкая информированность населения о защите прав потребителей и пенсионных правах и другие.

Сравнительный анализ современного законодательства России и Великобритании позволяет констатировать схожесть подходов к нормативному регулированию защиты прав потребителей финансовых услуг.

Что касается основных регуляторов, действующих в Великобритании, то до 2013 года существовала одна структура, которая включала и пруденциальный надзор, и защиту прав потребителей. Позднее эти две обязанности были разъединены, и в 2013 году появились:

1) Управление пруденциального надзора, отдельно, которое именно занимается финансовой устойчивостью банков и крупнейших страховых фирм;
2) Управление по финансовому надзору (обеспечивает эффективную работу розничных потребительских рынков и защиту).

Данное изменение было вызвано финансовым кризисом и его негативными последствиями для потребителей. Существующее сегодня Управление по финансовому надзору работает более активно и серьезно. Длительное время существует Программа компенсаций в финансовых услугах (возмещение убытков в размере 85.000 фунтов для частных лиц). Любой потребитель Великобритании, на самом деле, в какой-то степени - т.е. если имеются активы в банке, и что-то произойдет с ним, то 85 тыс. фунтов вкладчику в любом случае, выплатят. А это достаточно приличная сумма для среднего потребителя Великобритании.

Среди институтов, защищающих в той или иной мере потребителей финансовых услуг Великобритании, следует назвать Управление пенсионного регулирования, и, вместе с ним, точнее благодаря ему существует Пенсионный омбудсмен.

Имеется Служба финансового омбудсмена, которая непосредственно разбирает жалобы потребителей на финансовые услуги. Это достаточно могущественная организация. Любой потребитель в Великобритании чувствует себя защищенным благодаря таким организациям, как Финансовый омбудсмен и другие неправительственные организации.

В рамках Департамента по конкуренции и управлению рынками имеется Управление по защите конкуренции и рыночному надзору. В его структуре есть специальный Департамент, который также занимается финансовой защитой потребителей. То есть разные структуры Великобритании имеют отделы, которые занимаются этой темой.

Все существующие в Великобритании организации можно условно разделить на 3 вида: первые, которые занимаются именно защитой прав потребителей, и финансируется публично, то есть с помощью общества, а также налогов (так называемое публично финансируемое участие в консультационных услугах и разработке политики). Вторые - это независимые общественные организации, которые сами себя финансируют. И третья представление потребителей в сфере корпоративного управления.

Одна из крупнейших, могущественных и серьезных организаций Великобритании является - это Consumers Advice. И еще одна организация - Consumer Services Panel in Financial Conduct Authority -компания, которая была основана именно регулятором по финансовой сфере.

Бюро по консультированию (Citizens Advice) - очень могущественная организация, в которой работает порядка 23000 профессиональных волонтеров, и только 7000 людей в организации получают зарплату. Эта организация была основана еще во время Второй мировой войны, когда нужна была помощь простым людям, в качестве благотворительной организации. Финансируется на 60 % центральным правительством (от налогов, которые вносят разные финансовые институты и коммерческие фирмы), а остальное - это самофинансирование. Организация осуществляет консультирование не только в финансовой сфере, но и по другим вопросам. Любой гражданин Великобритании знает, что при наличии какой-либо проблемы, и отсутствии финансовой возможности пойти и взять, допустим, платного адвоката, можно обратиться в Бюро по консультированию (Citizens Advice) и бесплатно получить любой сервис, вплоть до того, что они могут даже быть представлены в суде. Это в действительности очень хорошая организация, конечно, не так легко попасть туда сразу, потому что много людей обращается за помощью, которые не в состоянии оплатить услуги адвоката или получить платную консультацию. У этой организации 3 основных сферы деятельности, на которые они делают серьезный акцент, одна из которых это финансовое обслуживание потребителей.

Второй большой сферой является выплата социальной помощи, потому что очень многие получают социальную помощь, если доход ниже определенного уровня. И здесь возникают проблемы, помощь в решении которых данная организация также оказывает. Третьей сферой, в которой Бюро оказывает помощь, являются долги (задолженность). Тем не менее, в Бюро можно обратиться по любому интересующему вопросу. И если они не в состоянии помочь, то всегда направят с рекомендацией в ту или иную организацию, которая также бесплатно сможет дать консультацию по конкретному вопросу.
Так, у Бюро по консультированию (Citizens Advice) насчитывается 300 местных ассоциаций, которые финансируются местными правительственными фондами. То есть во всей Великобритании, в любом городе, можно найти много таких офисов. Только веб-сайт в течение года насчитывает 43 миллиона посещений, так как получить консультацию можно не только лично, но и на сайте, на котором есть также много опросов и статей, которые помогут гражданам. 150.000 волонтеров было профессионально обучено данной организацией консультированию по финансовым вопросам. Российских аналогов такой организации нет.

Но здесь надо отметить активно проводимую работу в рамках Федерального закона N324-ФЗ "О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации". Концептуальная идея закона заключается в создании правовых условий для формирования в Российской Федерации эффективной государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, а также иным отдельным категориям граждан.

Целями Закона о БЮП являются прежде всего создание условий для реализации установленного Конституцией РФ права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, оказываемой бесплатно; формирование и развитие государственной системы бесплатной юридической помощи, а также содействие развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи и ее поддержка со стороны государства; создание условий для осуществления прав и свобод граждан, защиты их законных интересов, повышения уровня социальной защищенности, а также обеспечение их доступа к правосудию.

Построение системы бесплатной юридической помощи исключительно на государственной основе представляется малоэффективным, поскольку решение проблемы правовой защиты населения возможно в комплексном варианте, с привлечением всех заинтересованных общественных институтов. Поэтому вполне оправданно представление юридической помощи как на государственном, так и негосударственном уровне, в том числе на общественных началах. Подобное видение организации правозащитной деятельности нашло отражение непосредственно в законе, где наряду с государственной системой в рамках решения задач правовой помощи представлена и негосударственная система в виде юридических клиник и негосударственных центров бесплатной юридической помощи.

Участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются: федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; органы управления государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро.
В свою очередь, участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи, являются юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и др.) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи. Возможность создания негосударственной системы помощи предусматривается с помощью финансирования некоммерческих организаций, таких, например, как Ассоциация юристов России (АЮР). При этом современное представление о способах и формах оказания юридической помощи значительно расширяет традиционные рамки, и такая помощь оказывается малоимущим гражданам и в общественных приемных, и в центрах, создаваемых при АЮР, правозащитными и другими общественными организациями, в приемных политических партий и т.д. [3].

Всемирная организация потребителей (CI) - самая большая организация, которая занимается делами потребителей в Соединенном Королевстве. До финансового кризиса финансовое регулирование, действительно, было недостаточно эффективным. Отраслевые провайдеры занимались, так сказать, недобросовестной практикой буквально в массовом масштабе. Речь идет о банковском секторе, который навязывал и продавал страховку, все это привязывалось к кредитам и наконец имело гигантские масштабы, возникало множество скандальных ситуаций. Наконец, организации по защите прав потребителей заставили банки исправить ситуацию, система была изменена, стала формироваться финансовая этика.

Регуляторы начали работать уже совсем иначе, гораздо лучше. Потребители стали получать компенсации. При этом суммы компенсаций каждый год растут. Сначала речь шла о 29 млрд, потом 42 млрд, затем 85 млрд фунтов.

Which - это название журнала (публикации), которая выпускается Ассоциацией потребителей. Это одна их крупных потребительских организаций в мире. Была организована в начале 50-х годах сначала на основе сравнительного тестирования. Организация занимается тем, что занимается тестированием финансовых услуг.

Недавно в краткосрочном финансировании (или микрофинансировании) происходило много нарушений законодательных практик, и вводилось законодательство по всему миру. В Австралии, например, оно было введено, где были установлены жесткие лимиты кредитных ставок на краткосрочные кредиты.

Организация финансируется за счет взносов членов организации, выпускает различную информацию для потребителей, консультации. Она независима, не получает никакого государственного финансирования и подписка членов организации - единственный вид финансирования.

Также есть такие организации, как StepHange - это некоммерческая организация, которая специализируется на телефонных консультациях и в режиме онлайн. Есть также специальные благотворительные организации, которые предоставляют консультации пожилым людям и инвалидам.

Они предоставляют консультации не только в области частных финансовых транзакций, но и предоставляют помощь тем, кто не может получить государственную помощь. Перечисленные выше организации Великобритании представляют не только финансовые услуги и осуществляют консультации не только по финансовым вопросам, но и по частным транзакциям, государственному субсидированию и помогают гражданам решать другие проблемы, а не только потребительского свойства. Например, в Citizens Advice, если кто-то приходит просто с улицы и ему нужен совет и консультация, то ни могут касаться не только финансовых услуг, долга, заимствования, но и по социальному обеспечению, по разделу имущества между супругами. То есть эти организации предоставляют общие консультации. Поэтому там включены различные категории проблем, с которыми сталкиваются люди. Британская система консультирования включает в себя разные, связанные между собой области. Однако есть и специализированные консультации по финансовым услугам, аналогичные российского Роспотребнадзора.

Еще одно направление, с помощью которого осуществляется защита прав потребителей в Великобритании - это корпоративное управление, а именно представительство потребителей в структуре отрасли. Это новаторский подход, потому что иногда частные компании, когда они пытаются реформировать свои практики, просят поместить представителя потребителей в Комитет по разрешению споров. И часто они назначают независимых членов в Консультативных советах по работе с жалобами. Это хорошая политика, которая применяется не только в Великобритании, но и в других странах, в том числе во Франции.

Великобритания была первой страной, которая внедрила омбудсменов в частный сектор. В различных юрисдикциях по всему миру омбудсмены работают. Это уже проверенная модель, на которую возлагаются большие надежды. В России тоже недавно был назначен омбудсмен по финансовым услугам, что очень оптимистично воспринято английскими коллегами. Но английские коллеги полагают, что число обращений к омбудсменам должно быть значительно меньше чем сейчас существует. Они за год в Великобритании рассматривают 340-350 тысяч жалоб. Причин может быть несколько как то, что их работа очень эффективна, так и то, что другие структуры работают плохо, не справляются с возложенными на них функциями. На самом деле в своей работе омбудсмены должны решать вопросы исключения, а не правил, поэтому в России это тоже нужно учесть.

Что касается института омбудсмена в России, то он прошел трудный путь. Так еще в резолюции участников Конгресса потребителей России (г. Москва, 29 февраля 2012 г.) подчеркивалась потребность учреждения института уполномоченного по правам потребителей с введением должности уполномоченного по правам потребителей в каждом субъекте страны. С предложением о создании института уполномоченного по правам потребителей в ходе заседания выступил председатель "Объединения потребителей России" Алексей Корягин. На что президент Российской Федерации высказал неуверенность в целесообразности "плодить уполномоченных?". Несмотря на отсутствие одобрения со стороны президента создания института уполномоченных, осенью 2012 года в Госдуму Минфином внесен Проект Федерального закона "О Финансовом уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг". Сам законопроект Госдума приняла в первом чтении еще в 2014 г., но дальнейшее рассмотрение было приостановлено на три года. Даже когда в 2017 г. депутаты возобновили этот процесс и в проект внесли поправки, Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства его не поддержал (экспертное заключение от 16.10.2017 N 169-1/2017). В частности, из-за самой концепции, заложенной в законопроекте. Уже тогда совет указывал на то, что Закон, хотя и преследует цель защитить потребителей финансовых услуг, на самом деле только усложняет этот процесс [2].

Наконец с 3 сентября вступил в силу Федеральный закон от 04.06.2018 N123-ФЗ "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг" [13] (за исключением некоторых положений).

Важно отметить, что почти год с даты вступления в силу закона, взаимодействие с уполномоченным для большинства организаций оставалось правом, а не обязанностью. И только с июня 2019 года возникает обязанность у страховых организаций для страховщиков по ОСАГО, ДСАГО, страхованию средств наземного транспорта (кроме железнодорожного) взаимодействовать с уполномоченным, а с 28 ноября 2019 г для остальных страховщиков. Для МФО это обязанность возникает с января 2020 года, а для ломбардов, кредитных организаций, кредитных потребительских кооперативов, негосударственных пенсионных фондов с января 2021 года [13].

В Великобритании используются различные механизмы защиты прав потребителей финансовых услуг. Важно сказать о юридическом представительстве. Здесь наблюдается большая разница между Россией и Великобританией. Для решения потребительских вопросов в России чаще используется судебная процедура, чем в Великобритании, потому что в Великобритании это очень дорого, очень медленно, результаты в итоге неопределенные. То есть для решения подобных споров английские потребители все реже стали использовать суды, потому что часто сумма выигрыша порой выходит ниже суммы затрат на судебное разбирательство. Обращение в суд некоторые используют тогда, когда желают пойти на принцип. Организации или частные лица могут обратиться в суд, чтобы обязать регуляторные органы принять какие-то действия. Если есть основание считать, что регулирующий орган не проводит свою работу, то это дело может быть подвергнуто судебному рассмотрению. Робин Симпсон привел в пример случай в Citizens Advice, когда состоялось судебное рассмотрение, которое было проиграно, но тем не менее, информация об органе, не исполняющем свои обязанности, все-таки распространилась, поэтому, как говорится, "проиграли битву, но не войну".

По словам международного эксперта "Судебное рассмотрение в Великобритании - длительный процесс, который может дотянутся до Верховного суда, в который мало, кто хочет обращаться. Для частого использования данный механизм слишком сложный".

Большой успех в Великобритании имеет механизм супер-жалоб. Он законодательно был введен в Великобритании Законом 2002 года "О предприятиях". Потребительские организации, созданные государством, от имени потребителей могут подать жалобу, если какая-то характеристика рынка ущемляет интересы потребителей. Эта жалоба направляется в регулирующий орган, который бы заставил их выполнять свою работу. У регулирующего органа есть 90 дней на то, чтобы отреагировать на такую жалобу, которая может касаться поведения отрасли или структуры. Организации, которые могут вынести такое дело, это Citizens Advice, потребительский совет Северной Ирландии, Федерация малого бизнеса.

Ярким примером эффективности супер-жалобы, стала поданная в 2005 году Citizens Advice такой супер-жалобы в отношении небольших компаний. Эти компании продавали страховки против потери своего дохода, чтобы ваши платежи по займу были защищены. Массовые нарушения появились уже в 1998 году, когда 2 млн таких страховок было продано людям, которые не получали никаких преимуществ. То есть людям, вышедшим на пенсию уже не нужна такая страховка на случай потери работы, потому что они и так уже не работают. В 2006 году на эти компании был наложен штраф. В 2007 году это было распространено на банки, чья вина в данном вопросе была основной. Банки выплатили 30 млрд фунтов компенсации гражданам. Потребители, купившие такие страховки, получили по 5 тыс. фунтов компенсации. Необязательно жертвами были неграмотные в финансовой сфере люди, но даже те, кто неплохо разбирается, попались на это нарушение. Поэтому потребительская организация очень успешно вмешалась в этот процесс, эта ситуация способствовала развитию работы с жалобами. Другой пример касался краткосрочного кредитования, когда Citizens Advice также вынесла такую жалобу. Она касалась краткосрочных займов, которые имели огромные проценты, что очень ущемляло интересы людей с низким доходом. Впервые в истории финансовых услуг закон ограничил процентные ставки на такие займы. Были установленные лимиты, и "кредитование до зарплаты" практически развалилось.

В России длительное время не удавалось пресечь нарушения прав потребителей, берущих микрозаймы. Проценты по таким займам достигали 900% и более годовых. Только благодаря законодательным инициативам, в том числе принятию, регулярному изменению с учетом складывающейся практики ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" [8] удалось ограничить размер процентов, взимаемых с потребителей. Большое внимание микрозайму уделил и Верховный суд Российской Федерации в "Обзоре судебной практики по делам, связанным с защитой прав потребителей финансовых услуг" от 27.09.2017 г. [4]. Данную российскую практику надо признать лучшей по сравнению с практикой Великобритании.

Литература

1. Ансель М. Методологические проблемы сравнительного права // Очерки сравнительного права. М.: Прогресс, 1991. С.36-86.
2. Бондарчук Д. Закон о финансовом омбудсмене. Установлена новая схема взыскания денег с банков и страховых компаний // ЭЖ-Юрист. 2018. N23. С.1-3.
3. Кирилловых А. А. Участники системы бесплатной юридической помощи: правовые аспекты организации деятельности // Право и экономика. 2012. N7. С.10-18.
4. Обзор судебной практики по делам, связанным с защитой прав потребителей финансовых услуг (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 27 сентября 2017 г.) URL:http://www.consultant.ru. (Дата обращения: 25.05.2019).
5. Распоряжение Правительства РФ 25 сентября 2017 года об утверждении "Стратегии повышения финансовой грамотности в Российской Федерации на 2017-2023 годы" URL: http://government.ru/docs/29441/ (Дата обращения: 25.05.2019).
6. Распоряжение Правительства РФ от 28 августа 2017 года об утверждении "Стратегии государственной политики Российской Федерации в области защиты прав потребителей на период до 2030 года". URL: http://government.ru/docs/29441/ (Дата обращения: 25.05.2019).
7. Руководящие принципы для защиты интересов потребителей (Guidelines for Consumer Protection A/RES/39/248).
Приняты 09.04.1985 Резолюцией 39/248 на 106-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН. URL: http://www.consultant.ru. (Дата обращения: 25.05.2019).
8. Федеральный закон N230-ФЗ "О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении изменений в Федеральный закон "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" от 03.07.2016 URL: http:// www.base.garant.ru/2564382 (Дата обращения: 25.05.2019).
9. Федеральный закон N353- ФЗ "О потребительском кредите (займе)" от 21.12.2013 // Российская газета. N289. 23.12.2013.
10. Федеральный закон N151-ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" от 02.07.2010 URL: http:// www.base.garant.ru/2564382 (Дата обращения: 25.05.2019).
11. Федеральный закон N190-ФЗ "О кредитной кооперации" от 18.07.2009 // Российская газета. N136. 24.07.2009.
12. Федеральный закон N196-ФЗ "О ломбардах" от 19.07.2007 // Российская газета. N164. 31.07.2007.
13. Федеральный закон N123-ФЗ "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг" от 04.06.2018 // Российская газета. N121. 06.06.2018.